黨中央在延安13年政治建設的穩步推進階段（1）：抗日民主根據地地位的進一步談判與確定
一、邊區地位合法性進一步談判的歷史背景
（一）雙重政權局面與其結束
在抗戰救國的背景下，隨著西安事變的順利解決，中國共產黨與國民黨實現了第二次合作。之后，中國共產黨與國民黨就陜甘寧蘇維埃政權的問題又進行多次談判。是年7月，中國共產黨中央指派周恩來、博古、林伯渠等作為談判代表，與蔣介石在廬山進行談判，蔣介石同意并贊同陜甘寧蘇維埃政府在改為陜甘寧邊區政府后，成為國民黨政府的一部分。8月，中國工農紅軍根據國共談判的內容，改編為八路軍，隨即赴華北抗日前線。在延安設立八路軍后方留守處，由蕭勁光任八路軍后方留守處主任，并設立東西兩個地區留守處。東地區留守處包括神府、靖邊、安定、志丹、膚施、鄜縣（今富縣）、洛川等縣，駐洛川，陳伯鈞為主任，陳先瑞為副主任。西地區留守處包括定邊、鹽池、環縣、慶合、正寧、旬邑、淳化等縣，駐正寧，王宏坤為主任，王維舟為副主任。
國民政府軍事委員會同意將紅軍的原駐地作為八路軍的防區。是年10月，國民政府行政院召開第333次會議，正式通過決議，該決議對陜甘寧邊區行政長官作出任免：委派丁惟汾為陜甘寧邊區行政長官，林祖涵為副行政長官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理。宋金壽、李忠全：《陜甘寧邊區政權建設史》，陜西人民出版社1990年版，第117頁。事實上，國民政府也不準備派丁惟汾到邊區，僅僅是一個名義而已，這等于在實際上承認了陜甘寧邊區，將邊區作為國民政府的特區，邊區政府為國民政府的一部分，從法理上，正式承認了邊區的合法性地位。
但是蔣介石與國民政府一直沒有明確公開國民政府行政院第333次會議決議，也沒有將已經劃為八路軍防區的23個縣明令確定為邊區的具體管轄范圍，這為邊區的發展留下了隱患。
陜甘寧邊區政府成立后，林伯渠代表邊區政府與國民黨中央及國民政府指派的專員就邊區的具體行政范圍進行了數次會談。1937年12月，邊區政府呈文國民政府，要求將陜西的膚施、安塞、保安、安定、延川、延長、旬邑、淳化、定邊、靖邊、甘泉、洛川，甘肅的慶陽、合水、環縣、正寧等，共23個縣明確為陜甘寧邊區政府的管轄范圍。1938年7月，林伯渠在武漢再次向蔣介石重呈此案，蔣介石面允，交孔祥熙解決。同年在重慶召開國民政府第二屆參政會時，林伯渠將原呈交于孔祥熙，孔面允“屬林伯渠給具邊區所轄區域地圖及呈，擬解決之”。
1939年2月12日，陜甘寧邊區政府再次呈文國民政府行政院，但國民政府行政院仍然沒有明令邊區的范圍。在這種情況下，除保安、定邊、安塞等幾個縣外，在邊區的其他十幾個縣中，既有統一戰線性質的抗日民主政府，又有國民政府、陜甘寧三省政府所委任的地方政府。
這種雙重政權對峙的局面，使邊區的一個縣同時存在著兩個縣長的現象，不利于陜甘寧政府對邊區形成有效的管理，也使邊區政府的法令難以推行，影響到了邊區動員人力、物力、財力以進行抗日救國的各項工作，成為邊區建立初期的一大難題。
（二）國民黨頑固派挑起的磨擦
1940年前后，國際、國內形勢發生了巨大變化。國際上，1940年發生的大事：法國戰敗，德國占領大半個歐洲，9月，德、日、意在柏林簽訂了軸心國軍事同盟。1941年，國際法西斯侵略勢力到了最為猖狂的時期，如在歐洲，德國打敗英國，占領北非，控制巴爾干半島；6月22日，德國撕毀蘇德互不侵犯條約，攻打蘇聯，在亞太地區日本軍國主義者于12月8日偷襲珍珠港。
在國內，日軍于1938年占領武漢以后，改變了對華策略，對國民黨以政治誘降為主，輔之以軍事進攻，而將戰爭重心由國民黨戰場移向共產黨領導開辟的敵后抗日根據地，以達到“以華制華”的目的。在這種情況下，國民黨頑固派掀起了第一次反共高潮，在第一次反共高潮中，陜甘寧邊區是國民黨頑固派磨擦活動的重點地區之一。
從1939年底到1940年初，磨擦活動進一步發展成為大規模的軍事進攻。1939年11月的國民黨五屆六中全會，改“政治反共為主”為“軍事反共為主”，掀起了第一次反共高潮。自1939年11月到1940年6月，蔣介石國民黨頑固派在陜甘寧邊區就制造了124起磨擦事件，其中包括63次武裝進攻。較為突出的是制造了第二次隴東事件。1939年12月，寧縣國民黨縣長率領保安隊，在國民黨九十七師一部的配合下，襲擊八路軍駐該縣縣城的一個營。他們先在八路軍駐地周圍挖好地道，埋好地雷，將地雷引爆，使八路軍傷亡過半。八路軍對此進行了頑強抵抗，堅持了兩晝夜，后因寡不敵眾，突圍出城。
為了有效應對各種破壞活動，陜甘寧邊區進行了多方面工作，邊區黨委要求各分區搜集頑固分子破壞統一戰線的材料予以揭露，特別是頑固分子不顧大局利用什么方式來破壞邊區，造謠污蔑、挑撥離間，破壞共產黨的威信，以及各種欺騙宣傳的具體內容，來邊區破壞的哥老會、土匪、民團或者其他部隊，在什么地方，人數多少，負責人是誰，對邊區的態度和進攻的方式怎樣，喊什么口號，中央檔案館、陜西省檔案館：《中共陜甘寧邊區黨委文件匯集》（1937—1939），1994年，第417頁。利用這些具體的事實，證明頑固派破壞抗戰的行徑。同時，邊區也積極推動統一戰線發展，“在友黨友軍區域中，我們應以黨的十大綱領為中心，充實鞏固目前開始組織成功的統一戰線，動員全國人民，全體國民黨員，共產黨員為中華民族勝利而血戰到底”中央檔案館、陜西省檔案館：《中共陜甘寧邊區黨委文件匯集》（1937—1939），1994年，第439頁。。這些措施，有力地回應了頑固派對根據地的破壞，保障了邊區地位的穩定。
二、中共中央就邊區地位合法化進一步談判的指示
在國民黨頑固派掀起第一次反共高潮的背景下，中國共產黨始終以民族利益為重，同國民黨就邊區地位合法化作進一步談判，同國民黨頑固派破壞邊區的行為作堅決斗爭。
1940年1月，中共中央發出《中央關于邊區等問題與國民黨談判的方針給南方局的指示》和《中央關于邊區與擴軍問題同國民黨談判的條件給南方局的指示》。在《中央關于邊區等問題與國民黨談判的方針給南方局的指示》中，中共中央指出：要23縣，少一縣不行。目前定18縣經行政院正式通過未發表，又復增兵包圍企圖進攻。非23縣，不足以保障八路軍后方之鞏固，且隴東五縣，關中二縣，綏德五縣，久經劃歸八路軍防地，唯有直隸邊區行政，才能避免沖突。三旅不能撤，還要增調二旅，因陜北在二戰區范圍，并非另一戰區。增援河防極為正當。蔣曾致電鞏固河防，三旅調來，正符合蔣令，況有閻鄧令準毫無不合。所謂去年有令不許一兵一卒渡河，則馬占山由涼城過河到東勝，三靖團由離石過河到宜川，豈止一兵一卒。三旅仍為增援河防獨不允許，顯屬無理，現在蔣鼎文、朱紹良增派大兵包圍邊區，故八路軍增調二旅開駐鹿洛淳旬慶合一帶，則后方無保障，前線不安心，請蔣何迅速批準。否則實行了移駐，勿謂擅自行動。但如彼令撤退包圍，恢復八月前狀態，則我方增調之兵自可令其停止，否則非調不可。為了鞏固河防避免磨擦，不但何紹南不能再來，并須委任八路人員為專員，五縣縣長均須如此。
1940年，頑固派分子破壞邊區的活動，采取了新的形式，主要是采取唆使土匪派入邊區進行搶劫，制造恐怖現象，搗亂抗日后方的治安。新正縣三個區長，勾結和收買土匪到邊區搶劫。1940年春，頑固分子勾結土匪在環縣搶劫民眾的牲口萬余頭，羊萬余只。1940年6月，頑固分子在西峰鎮召開軍政會議，討論如何具體實施《防止異黨活動辦法》，準備組織暗殺隊，深入邊區進行暗殺工作。6月15日上午，安定縣西二區李家岔鎮被40余名土匪包圍，遭搶劫，自衛軍營長李發財及商人張明俊等遭殺害，區長受重傷。
雙重政權是磨擦形成的原因之一，但是究竟是雙重政權，還是國民黨頑固派的磨擦，均是國民黨沒有明文發展邊區為合法造成的。因此，是年10月，行政院上也曾表示承認邊區，并準備派人前來。是頑固派分子阻止了。說如果承認，則變為合法，以后就不能磨擦了。那時南京、武漢相繼失守，我們一直催蔣介石明文發表邊區合法，但他一直拖延，又說什么界限等事。
所有磨擦人員均須調走。何紹南須逮捕赴法庭，追治貪贓販煙及貽誤河防動員等罪。23縣之有雙縣長者，貽笑中外，妨礙行政，制造磨擦，應立即撤銷，否則民眾起而驅逐，我們無法制止。八路軍有23縣境內動員民眾實行三民主義與抗戰建國綱領之全權。陜甘兩省當局有加以妨礙者須懲處之。隴東事件必須合理解決，我方謝覺哉為代表。陜北師管區八路軍負責。膚施縣黨部有歧途暗殺我中央人員之消息，請速為制止。
1月11日，《中央關于邊區與擴軍問題同國民黨的談判條件給南方局的指示》指出，與國民黨談判的條件是：堅持23縣，少一縣不行?？蓪⒋净?、旬邑、正寧、寧縣、鎮原五縣劃出。如此則23縣范圍如下：甘肅三縣：慶陽、合水、環縣；寧縣一縣，鹽池；陜西19縣：鄜縣、甘泉、膚施、安塞、安定、延安、延川、清澗、綏德、米脂、吳堡、葭縣、神木、府谷、榆林、橫山、保安、靖邊。但原有關中蘇區，即淳化、旬邑、寧縣各一部分，仍須在邊區范圍內，否則當地民眾絕不同意。23縣境內實行邊區民主制度，彼方原有行政機關地方武裝一律撤銷。撤銷以破壞邊區為目的之一切特務機關，但黨部不在內。邊區名稱為“陜甘寧邊區”。邊區政府委員會，由邊區參議會選舉，國府不得委任別人。主席林伯渠，邊區行政經費，每月津貼20萬元。撤銷咸榆公路及隴海鐵路上一切阻攔制度，以后不得扣留與阻攔來往人員。馬師撤退洛川以南，其他包圍至軍隊一概撤退，回復八月前現狀，我方亦不再調兵來邊區。擴軍問題照十日電，必須三軍九師22萬人，每月440萬軍餉不得短少。隴東五縣自彼方進攻后，我亦展開游擊戰爭，逮捕彼方所有人員，廣泛發展民眾運動，現彼方九十七師已經撤退，表示和平，我方亦停止軍事行動，與保護已捕人員，但民運仍繼續發展絕不停止，現在派謝老為代表，一星期內動身前往西峰鎮與朱紹良所派代表談判。
三、邊區合法地位談判的主要內容
根據與國民黨政府談判的情況，1940年1月，中央書記處向南方局與北方局發出《中央關于與國民黨談判條件不能讓步問題給南方局的指示》，指出：中央前電所提邊區擴軍等各條件都是最低限度的，正當的，合理的，不能讓步。在彼方軍事限共到處發展的情況下，稍一讓步，即可造成彼方向我進攻的機會，故如彼方能迅速承認我方所提各點，則可照此解決，否則我們必須考慮增加擴軍數與經費數，并以晉察冀魯四省及豫東、皖北、蘇北全部劃為我軍防地，方于抗日有利。邊區問題在目前形勢下，不僅23縣不少，而且須考慮增加至28縣，方能鞏固后方，否則，敵人在華北、西北之軍事磨擦將無止盡，抗日陣地將大受破壞也。2月9日，中央書記處再次向南方局與北方局發出《中央關于國民黨談判內容給南方局的指示》，有關邊區的內容有：4日電悉，你們說目前中心已經不是九師23縣的問題，而是全國磨擦問題，這是很對的，望據此觀點與張何：下令停止全國磨擦，撤退馬祿侵入鄜縣南部之隊伍。
1940年2月10日，中央書記處向南方局進一步發出《中共中央書記處關于調換陜甘寧邊區四縣及追究何紹南罪行等問題給南方局的指示》，指出：關于以他縣調換淳化、旬邑、正寧、寧縣四縣一事，你們現時還不要答應，因為：如以神府榆橫四縣來調換，將引起雙城與我們沖突，這在目前是不利的。目前即答應調換四縣彼方將逼近慶陽建筑封鎖線。決不放松對于何紹南販賣白銀、貪污數十萬、偽造八路護照和販賣煙土及貽誤河防動員等罪，固執地追究下去，陜北民眾要求逮捕何紹南押回公審。綏德五縣屬邊區范圍，要求委任王震為專員，邊區政府拒絕委任任何別人繼任，如彼方貿然委派，五縣民眾及政府將實行拒絕，如委任王友直等叛徒，我們準備逮捕。
四、邊區地位合法的進一步斗爭
而就在中國共產黨與國民黨為解決磨擦，就邊區地位進行進一步談判的準備落實時，國民黨頑固分子仍然沒有停止在邊區制造磨擦的活動。1940年元旦，國民黨環縣保安大隊副土匪頭子趙思忠（綽號趙老五），率部80余人并迫使壯丁數百名侵入環縣洪德區，搶占該區三個鄉，殘殺地方干部數名。后趙匪竄至環縣北門外，被保安隊及警衛隊擊退，趙匪敗退后，亂竄于洪德、虎洞等六個區之間，肆無忌憚地搶掠殘殺干部和群眾，肆虐達一個月之久，環縣人民恨之入骨。隴東分區領導為鞏固抗戰后方，保障人民生命財產安全，調派警備二團，于2月16日出動進剿，至3月7日，將趙匪的巢穴全部摧毀，趙老五率匪徒12人逃脫，余匪全部就擒。與此同時，警二團還擊潰了暗藏在環縣車道區內的國民黨固原縣政府爪牙張廷杰，解決了由張煽動的自衛軍900余人的叛逃事件。2月中旬，我軍一部曾在正寧縣平子鎮與國民黨保安隊激戰兩天，爾后退出正寧縣。這樣，經過第二次隴東事件，國民黨侵占鎮原、寧縣、正寧三個縣；我亦殲滅了慶陽、合水兩縣城內的國民黨保安部隊300余人。
關中分區，是陜甘寧邊區的南大門，從地理位置上看，它是插向敵人心臟的一把尖刀。從延安到關中，要通過黃陵、店頭一帶的一條幾十里長的狹窄地帶，邊區軍民把它叫作“葫蘆把”，把關中地區叫作“寶葫蘆”。國民黨頑固派對邊區的這個“寶葫蘆”早已垂涎三尺，總想先把它吃掉，然后侵吞整個邊區。因此在整個抗戰期間，國民黨頑固派對關中分區的武裝的和非武裝的破壞活動一刻也沒停止過。我方在關中分區的兵力很弱，原先只有保安獨立一營（營長高步云）和保安獨立二營（營長張占云）兩個營，以及幾個縣大隊，后因磨擦不斷升級，才調進保安獨立三營（營長賀吉祥）。而他們面對著的卻是胡宗南的20萬正規軍。
對于這些事件，蕭勁光于2月23日電呈程潛與陜西省政府主席蔣鼎文，要求：程、蔣轉呈上峰依法懲治，撤職嚴懲。2月27日，《新華日報》發表題為《鄜縣的大暗殺案》的社論，指出：在鄜縣所行的一切罪惡行為，是頑固派反動派有計劃行動中的一個具體表現。邊區民眾積極行動起來，組織代表團向國民黨當局進行請愿，要求嚴懲事件制造者。如慶陽各界民眾組織代表團呼吁解決隴東事件，要求嚴懲肇事的為禍者以公正處理。該代表團提出：這次肇事的人是由方鎮五率領保安隊向駐寧八路軍進攻而起的，事實如果是真的話，他就要完全負責，頑固分子制造磨擦，實際幫助了日寇！我們要求上峰撤職查辦。這次事變仍在繼續擴大著，像這種關系隴東地方安定和國家民族的重大事件，我們決不能袖手旁觀，我們慶陽市已經組織起呼吁的團體，要為事變周旋與請愿，隴東各縣各界同胞一致起來向政府和駐軍的主要機關請愿，……本團同人及隴東各縣各界共同努力，愿意為促進隴東團結、進步與堅持抗戰而奮斗到底?！缎轮腥A報》1940年1月30日第3版。
綏德專區專員何紹南已經離職逃跑，洛川專員、隴東專員，實際為組織一切破壞活動的指揮人。他們接受命令，指揮其所屬各縣縣長、聯保與聯甲，以破壞邊區為唯一任務，絕口不提抗日。其對邊區之稱呼，亦采取敵人的口吻，稱為“偽邊區”，對共產黨稱為異黨，與敵寇在華北稱八路軍為匪如出一轍，這些頑固派的言論與行動，正是反共、熔共政策下的必然結果。是在《限制異黨活動辦法》、《異黨問題處理辦法》以及《處理異黨問題實施方案》相繼頒布之后的一貫的有組織的發動。
該團體針對鄜縣暗殺案，向國民政府提出如下要求：立即逮捕主犯加以撤職，追究并治以應得之罪，嚴厲懲辦專門從事破壞邊區之何紹南、鐘竟成、鐘相毓、張明經等專員，明令承認陜甘寧邊區政府，取消邊區境內的雙縣長現象，邊區行政應該統一起來，取消所謂《限制異黨活動辦法》、《異黨問題處理辦法》、《處理異黨問題實施方案》等引起磨擦的文件。
1940年2月，邊區政府林伯渠與八路軍后方留守處主任蕭勁光聯合呈請“最高當局”懲辦何紹南，要求應立即逮捕并由民眾公審置之重典，并以抗戰功高之司令為二區專員，綏德等五縣宣布屬于邊區以利保衛河防。
邊區采取一系列措施，驅逐國民黨縣長，結束雙重政權局面。邊區政府存在雙重政權局面，不僅使邊區政令不統一，更是國民黨頑固派制造磨擦，否認邊區政府的重要基礎。因此，結束雙重政權局面，既有利于防止磨擦，也有利于邊區地位合法。
為此，中國共產黨八路軍、邊區政府，采取措施結束邊區存在的雙重政權局面。1940年2月，八路軍后方留守處主任蕭勁光在國民政府西北行營主任程潛于2月致電邊區后，隨即致電程潛。在歷數何紹南的各種罪行之后，電文第二部分提出，林伯渠為地方計，為人民為抗戰國法計，請鈞座將該犯何紹南加以逮捕，并解至陜北組織巡回法庭令民眾代表參加審判，治以重法以訴法紀而快人心。再查二區專員一缺未便虛懸，查有綏米佳吳清警備區司令員，屢建奇功，近則警備河防，以之兼理專員一職，實屬人地相應，并為緩和糾紛，便利河防計，綏德警備區行政，宜歸邊區不宜分劃割裂，致無窮之沖突，事關團結抗戰，敬請裁決為遵，不勝翅企待命之至。
僅僅要求國民政府撤回縣長，還不足以結束邊區的磨擦糾紛，問題的關鍵在于國民政府明令確定邊區的范圍，使邊區地位完全合法化。1940年3月14日，邊區政府主席林伯渠電呈西安天水行營主任程潛，電文指出：邊區境內各縣縣長得由邊區委派一節，足見擁護團結誠意，至佩賢勞。唯關于邊區23縣文體，如僅規定12縣得以行使職權，則不僅邊區問題始終未獲合理解決，深恐磨擦紛擾將無已時，試以邊區政府由蘇維埃政府改組為兩黨共赴國難條件之一，早為委座及中央所承認，今取消12縣雙縣長制，不過避免一部分糾紛，而基本關鍵實在確定23縣之范圍，承認邊區政府之組織，以免因邊境爭執及職權行使發生磨擦。以范圍論，除尊兄所指12縣外，尚有淳化、旬邑、寧縣、慶陽、鎮原、鹽池六縣為西安事變時委座所承認，復經1937年冬行政院所通過，事關委座與中央威信，豈容翻悔，此淳化等六縣應請明令劃為邊區管轄者也。綏、米、葭、吳、清五縣為1938年春季西安行營劃為八路軍河防之一部，因行政不一致，致使何紹南等地方人員肆有反共反八路軍之磨擦政策，妨礙河防，制造糾紛，既不利于團結，復不利于抗戰，此綏德等五縣應請明令劃為邊區管轄者也。以組織論，邊區政府之組織，亦為1937年冬委座所承認，行政院所通過，荏苒三年，延不發表，磨擦無窮，糾紛時起，甚非團結之福，此邊區政府組織應請轉陳中央明令發表者也。以此諸端，合理解決，否則邊區問題依然如故也?！缎轮腥A報》1940年3月19日。
經過前述一系列艱苦努力，陜甘寧邊區基本上結束了雙重政權的局面，邊區行政得以統一，為有效地組織人力、物力、財力進行抗戰奠定了良好的政治基礎。
（作者 馬京平、何旺旺）
（選自中共中央在延安十三年史（5）《政治建設史》，肖周錄主編，第三章第一節，中共黨史出版社，2017年9月第一版）
